从历史上看，2004年9月16日召开的党的十六届四中全会作出了“两个趋向”的重要论断，即在工业化初始阶段，农业支持工业、为工业提供积累是带有普遍性的趋向；工业化达到相当程度以后，工业反哺农业、城市支持农村，实现工业与农业、城市与农村协调发展，也是带有普遍性的趋向，为我国在新阶段形成“工业反哺农业、城市支持农村”和“多予少取放活”的政策框架定下了基调，标志着国家发展的基本方略开始发生根本性转变。从2004年起，每年的中央一号文件都聚焦在“三农”领域，实施了一系列包含着真金白银的惠农政策。
党的十八大以后，不仅加大了对于“三农”领域的支持力度，从惠农向富农和强农方向转变，逐渐形成了比较完整的制度框架，对于2004年以来粮食和重要农产品“二十连丰”、农民收入“二十连快”起到了基础性支撑作用，使“三农”作为国民经济社会发展的“压舱石”作用越来越稳固。
党的二十届三中全会审议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》指出：“完善强农惠农富农支持制度。坚持农业农村优先发展，完善乡村振兴投入机制。”主要应从以下几个方面推进。
《决定》提出，壮大县域富民产业，构建多元化食物供给体系，培育乡村新产业新业态。树立大农业观、大食物观，向耕地草原森林海洋、向植物动物微生物要热量、要蛋白，全方位多途径开发食物资源，发展各类富民产业。要依托县域内乡村特色优势资源包括历史文化资源发展土特产品，形成“一村一品”“一镇一特”“一县一业”格局，并在此基础上大力发展以农产品加工业为主的第二产业，推动一二三产业融合发展，建成县域现代农业全产业链体系，把产业链主体留在县城，让农民更多分享产业增值收益。围绕县域第一第二产业，一些新产业新业态也不断出现，如农业旅游、民宿、电商、托管服务等，促进了更多农业劳动力就业以及高水平劳动力回流，提高了农业现代化水平。从国际经验和国内需求看，这类产业势头强劲，应从政策层面进一步予以支持。
《决定》提出，加快健全种粮农民收益保障机制，推动粮食等重要农产品价格保持在合理水平。我国对于种粮农民的收入保障政策来源于稻谷和小麦的最低收购价格和“四大补贴”政策，长期以来对保护种粮农民的基本利益起到了重要作用。但需要看到，近几年主要粮食作物生产成本总体上持续攀升，以稻谷为例，2018年和2023年每亩净利润分别为65.85元和58.21元，有所降低，而生产成本则从每亩1223.64元上升到1358.07元。可见，降低成本是提高粮农收益的重要途径。因此，要以产业发展为目标改革目前的最低收购价格和农业补贴政策，加快健全种粮农民收益保障机制是当前的重要任务，亟须统筹建立粮食产销区省际横向利益补偿机制，在主产区利益补偿上迈出实质步伐，同时统筹推进粮食购销和储备管理体制机制改革。
党的十八大以来，中央和各级政府建设现代农业的成功实践为新时代完善粮食和重要农产品的支持保护制度提供了新的思路。农业农村部、财政部实施的农业生产托管试点能够降低生产成本每亩350元左右，提高产量10%～15%，服务主体还能够获得相应收益。因此，农业社会化服务体系建设也是粮食和重要农产品支持保护制度的重要组成部分。同时，从2018年开始探索开展稻谷、小麦、玉米三大粮食作物完全成本保险和收入保险试点，到2022年实现三大主粮作物全覆盖，2023年扩大到大豆作物，实践证明尽管存在一定问题但总体效果良好，足以证明建立多层次农业保险体系对于保障农民收益的重要意义。从现实需求看，经济作物市场风险较大，建立多层次保险体系迫在眉睫。因此，完善种粮农民收入保障机制应从价格和补贴的思路中跳出，转到降本、减损和增收方向上来，才能使粮食等重要农产品价格保持在合理水平。
《决定》还提出，完善覆盖农村人口的常态化防止返贫致贫机制，建立农村低收入人口和欠发达地区分层分类帮扶制度。近年来，各地政府在健全防止返贫监测帮扶机制、分类指导脱贫地区帮扶产业发展、稳定脱贫劳动力务工就业规模等方面开展大量工作，巩固拓展脱贫攻坚成果卓有成效。但应该看到，脱贫人口中的大部分仍然处于边缘状态，包括非脱贫地区的低收入人口，都有返贫的可能性，因此，必须健全防止返贫动态监测和帮扶机制，推广使用大数据预测预警手段；大力发展县域特色产业，吸收更多的农村劳动力尤其是脱贫户和低收入户劳动力，引导推动更多资源聚集到增强他们的内生发展动力方面；对欠发达地区实施分类帮扶，继续推进消费扶贫和对口支援，加大对欠发达地区产业发展的扶持力度；推进“三变”改革，用好农村集体产权制度改革成果，使脱贫农民和低收入人口得到更多的财产性收入；对于脱贫攻坚国家投入形成资产的管理权、使用权要落实到农村集体经济组织、农民专业合作社，使其保值增值并长期发挥作用。
（作者系中国人民大学农业与农村发展学院教授）